SERGIO MARIO TOSI, É STATO GIUDICE PENALE PRESSO IL TRIBUNALE DI BRINDISI, POI GIP A LECCE, ORA GIUDICE TRIBUTARIO

L’ALTA CORTE DISCIPLINARE

1. Riforma costituzionale della Giustizia: DDL costituzionale A.S. 1353-B.
   1.1. L’Alta Corte disciplinare è un nuovo organo costituzionale creato dalla legge costituzionale recante “Norme in materia di ordinamento giurisdizionale e di istituzione della Corte disciplinare”, il cui testo è stato pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 30 ottobre 2025, ed in particolare dal suo art. 4, rubricato “Modifica dell’art. 105 della Costituzione”. La legge approvata, secondo quanto previsto dall’art.138 della Costituzione, sarà sottoposta a referendum confermativo il prossimo 22 e 23 marzo 2026. Affinché la legge entri in vigore, i voti espressi in favore del SI’ dovranno essere la maggioranza.
   L’istituzione dell’Alta Corte disciplinare costituisce il terzo pilastro portante della legge di riforma costituzionale (gli altri due pilastri sono: il primo la separazione delle carriere tra giudici e pubblici ministeri, con la conseguente previsione di due Consigli Superiori della Magistratura, il secondo, l’estrazione a sorte dei componenti dei due Consigli Superiori della Magistratura, in sostituzione di quello elettivo) e prevede l’attribuzione della competenza disciplinare nei riguardi dei magistrati ordinari, giudicanti e requirenti a una Corte specializzata creata ad hoc.
   L’art.4 della legge costituzionale in commento è una norma non sempre valorizzata nel dibattito pubblico, specie dai vari Comitati per il no, polarizzatosi intorno alla separazione delle carriere tra giudici e pubblici ministeri.
   Ciò nonostante, la creazione di questo soggetto pubblico è forse una delle più importanti novità della progettata riforma costituzionale, che, qualora approvata, toglierebbe il potere disciplinare dalle mani del Consiglio Superiore della Magistratura (d’ora innanzi: CSM), cui come noto è attualmente conferito dall’art.105 della Costituzione, costituito da un unico, lapidario comma, che verrebbe sostituito da ben otto commi.

1.2 Per capire la portata delle innovazioni, occorre accennare brevemente al sistema disciplinare attualmente vigente nei confronti di questa categoria di magistrati.
La legge n. 195/1958 ha istituito all’interno del CSM la Sezione Disciplinare, composta da 6 membri effettivi che vengono eletti dall’assemblea plenaria del Consiglio Superiore fra i componenti laici (cioè gli eletti dal Parlamento) e togati (cioè gli eletti dai magistrati). Nello specifico, compongono la Sezione Disciplinare: il vicepresidente del Consiglio Superiore (eletto tra i membri laici e che presiede la Sezione), un altro componente laico e quattro componenti togati (uno degli eletti tra i magistrati di legittimità, due degli eletti tra i giudici di merito e uno degli eletti tra i pubblici ministeri).
Gli illeciti disciplinari, le sanzioni ed il relativo procedimento sono oggi codificati dal decreto legislativo n. 109/2006.
Va subito osservato che, nonostante la lettera del vigente art. 105 della Costituzione attribuisca al CSM la competenza ad adottare i “provvedimenti disciplinari nei riguardi dei magistrati” -locuzione che farebbe pensare all’attribuzione al CSM di un potere disciplinare di tipo amministrativo- la legge ordinaria ha invece previsto un vero e proprio “processo” dinanzi alla Sezione Disciplinare, istituendo un giudice speciale non previsto dalla Costituzione, e della cui legittimità è stato pertanto dubitato da alcuni studiosi, stante l’espresso divieto dell’art.102 comma 2 e dalla VI disposizione transitoria.
L’art.19 del decreto legislativo n. 109/2006 prevede, infatti, che la sezione disciplinare decide con “sentenza”, in grado unico di merito, in quanto il successivo art.24 contempla quale unico mezzo di impugnazione di tale sentenza il ricorso in cassazione. In quella sede, come sempre accade nei giudizi dinanzi alla Corte di Cassazione, si possono far valere vizi c.d. di legittimità (violazione di legge, adeguatezza della motivazione della sentenza eccetera); il che significa che, per quanto riguarda la valutazione dei fatti, il giudizio espresso dalla Sezione Disciplinare del CSM risulta insindacabile.
Con la proposta di riforma costituzionale in discussione all’Alta Corte disciplinare verrebbe espressamente attribuita la “giurisdizione disciplinare” nei confronti dei magistrati ordinari. Si può subito notare la diversa formulazione rispetto al testo attualmente vigente, tanto più che l’art.105, comma 7, di nuovo conio della Costituzione non si riferirebbe più ai “provvedimenti disciplinari” ma, in maniera esplicita, alle “sentenze”, quale forma delle decisioni emesse dall’Alta Corte in prima istanza all’esito del procedimento disciplinare, termine con cui nella tradizione giuridica italiana (ma non solo) ci riferisce esclusivamente alle decisioni emesse da giudici dello Stato.
Dunque, la nuova Alta Corte sembra connotata, negli intenti della riforma, come un vero e proprio giudice domestico speciale.
Essendo contemplata direttamente da una norma avente rango costituzionale, non pare potersi porre il problema del contrasto con l’art.102, co.2, Cost., nonché con la VI disposizione transitoria, dovendosi ritenere che sia stata introdotta una specifica deroga a queste previsioni (anche se per qualche studioso di diritto pubblico la questione sarebbe controversa, sul rilievo che il divieto di istituire nuovi giudici speciali di cui all’art.102 Cost. rientrerebbe nel novero dei principi c.d. fondamentali o supremi che non potrebbero essere sovvertiti neppure da una legge costituzionale in forza dell’art.139 Cost., per come è stato estensivamente interpretato dalla Consulta).

2. Le disposizioni introdotte dall’art.4 della legge costituzionale di riforma in pillole.
   Composizione della nuova Alta Corte disciplinare: 15 giudici
   a) 9 “togati” (cioè magistrati), di cui 6 magistrati giudicanti e 3 magistrati requirenti, estratti a sorte tra gli appartenenti alle rispettive categorie, con almeno venti anni di esercizio delle funzioni giudiziarie e che svolgano o abbiano svolto funzioni di legittimità
   b) 6 “laici” (cioè giuristi esterni alla magistratura), di cui
   3 “laici” nominati dal Presidente della Repubblica tra professori ordinari di università in materie giuridiche e avvocati con almeno venti anni di esercizio
   3 “laici” estratti a sorte da un elenco di soggetti in possesso dei medesimi requisiti, che il Parlamento in seduta comune, entro sei mesi dall’insediamento, compila mediante elezione
   c) presidente dell’Alta Corte eletto tra i “laici”, cioè tra i giudici nominati dal Presidente della Repubblica o tra quelli estratti dall’elenco compilato dal Parlamento
   d) i giudici dell’Alta Corte durano in carica quattro anni e l’incarico non può essere rinnovato
   e) l’ufficio di giudice dell’Alta Corte è incompatibile con quello di membro del Parlamento, del Parlamento europeo, di un Consiglio Regionale e del Governo, con l’esercizio della professione di avvocato e con ogni altra carica e ufficio indicati dalla legge.
   Illeciti disciplinari e aspetti procedurali: “La legge determina gli illeciti disciplinari e le relative sanzioni, indica la composizione dei collegi, stabilisce le forme del procedimento disciplinare e le norme necessarie per il funzionamento dell’Alta Corte e assicura che i magistrati giudicanti e requirenti siano rappresentati nel collegio.”.

Impugnazione delle decisioni dell’Alta Corte: “Contro le sentenze emesse dall’Alta Corte in prima istanza è ammessa impugnazione, anche per motivi di merito, soltanto dinanzi alla stessa Alta Corte, che giudica senza la partecipazione dei componenti che hanno concorso a pronunciare la sentenza impugnata” (art.105, co.7, di nuovo conio).
Quindi, le sentenze dell’Alta Corte sono appellabili, per motivi di merito, a differenza delle sentenze della Sezione Disciplinare del CSM che sono del tutto inappellabili, e ciò costituisce una maggiore garanzia per i magistrati incolpati, che recupereranno un grado di giurisdizione.
Nulla viene previsto in ordine alla impugnabilità per cassazione della sentenza emessa dall’Alta Corte in grado di appello.
Si è sostenuto al riguardo che l’avverbio “soltanto” che contrassegna la previsione appena richiamata potrebbe indurre a pensare che esso non sia consentito.
Tuttavia, il settimo comma dell’art.111 della Costituzione, continua a prevedere che “contro le sentenze e contro i provvedimenti sulla libertà personale, pronunciati dagli organi giurisdizionali ordinari o speciali, è sempre ammesso ricorso in Cassazione per violazione di legge”, mentre il comma 8 dello stesso articolo limita il ricorso per cassazione ai soli motivi di giurisdizione soltanto per le sentenze del Consiglio di Stato e della Corte dei Conti, senza nulla statuire per quelle dell’Alta Corte.
La corretta lettura sistematica delle disposizioni in questioni, allora, appare quella secondo cui le decisioni dell’Alta Corte saranno impugnabili dinanzi alla stessa Alta Corte qualora venga censurato solo o anche il merito della decisione mentre saranno impugnabili con ricorso per cassazione in caso di censure di sola legittimità.

Riassumendo: Se la riforma superasse l’esame referendario, l’Alta Corte, cui competerebbe la giurisdizione disciplinare, sarebbe un giudice speciale previsto dalla Costituzione, i cui componenti sono in maggioranza individuati per sorteggio, e di duplice grado di merito, ossia competente ad adottare decisioni appellabili dinanzi a sé stessa e ricorribili in cassazione per motivi di legittimità.

Se le decisioni disciplinari fossero dei meri atti amministrativi, impugnabili dinanzi al giudice amministrativo in primo e secondo grado, sarebbe giusto lasciarle all’organo di autogoverno, ossia al CSM. Ma se tali decisioni hanno natura giurisdizionale, così come già ritenuto dalla legge ordinaria attualmente vigente (il decreto legislativo 109/2006) ed a fortiori in forza della legge costituzionale con il quale viene, tra gli altri, modificato l’art.105 della Costituzione nei termini di cui si è detto, non mi sembra giusto affidarle allo stesso organo di autogoverno e prevederne l’impugnazione dinanzi alla Corte di Cassazione solo per motivi di legittimità (com’è adesso). Se le decisioni disciplinari hanno natura giurisdizionale è giusto che siano affidate ad un organo giudiziario terzo e imparziale.

3. L’Alta Corte disciplinare non pone a rischio l’indipendenza della magistratura.
   L’Alta Corte così come delineata dalla riforma nell’art.105, co.3, Cost., non ritengo ponga problemi di prevalenza della componente di matrice politica a discapito della componente di matrice giudiziaria.
   In particolare, per fondare le tesi secondo cui con la riforma il potere politico avrebbe aumentato la sua forza a scapito di quello giudiziario, i sostenitori del no hanno evidenziato che dei 15 membri 9 sarebbero “togati” (pari a 3/5) e 6 “laici” (pari a 2/5), mentre, come detto, attualmente la sezione disciplinare del CSM è composta da 6 membri effettivi di cui 4 “togati” (pari a 2/3) e 2 “laici” (pari a 1/3).
   Pertanto –sempre per i sostenitori di questa tesi – con l’istituzione dell’Alta Corte la componente laica in termini percentuali passerebbe dal 33% al 40%.
   3.1. Sennonchè è agevole replicare come la nomina di 3 esperti di diritto da parte del Presidente della Repubblica, e di altri 3 con un meccanismo di elezione di una rosa e poi sorteggio affidato al Parlamento in seduta comune pare avere niente a che spartire con la “sottoposizione alla politica” paventata col famoso manifesto pubblicato di recente per le strade italiane.
   Il Presidente della Repubblica, innanzi tutto, non è un organo politico essendo il Capo dello Stato, il garante dell’unità nazionale super partes anche in conseguenza della sua elezione da parte del Parlamento in seduta comune, a maggioranza addirittura di 2/3 perlomeno nelle prime sedute.
   Quanto alla rosa dei laci che verrà eletta dal Parlamento, dalla quale verranno estratti a sorte altri 3 componenti dell’Alta Corte, l’elezione avverrà in seduta comune e, dunque, con una amplissima rappresentanza degli eletti, appartenenti a diverse forze politiche.
   La differente tipologia di sorteggio è dovuta alla necessità per i laici di selezionare a monte la platea di eleggibili dotati delle necessarie competenze tecniche, che sono invece già acclarate per magistrati, in quanto reclutati per concorso pubblico.
   Peraltro, i laici di stretta matrice politica rappresenteranno, in realtà, addirittura una frazione inferiore, ossia 1/5, rispetto ad 1/3 della Sezione Disciplinare del CSM che attualmente viene nominata dal Parlamento.

3.2. L’estrazione a sorte dei membri togati dell’Alta Corte disciplinare non si pone in contrasto col metodo democratico perché questa è un organo giurisdizionale che, come tale, è sottratto al principio democratico (si veda l’art. 106, comma 1, Cost.: “Le nomine dei magistrati hanno luogo per concorso”).
Si noti che la Costituzione prevede già un caso di estrazione a sorte di alcuni componenti di un organo giurisdizionale. Si tratta della composizione della Corte costituzionale nei giudizi di accusa contro il Presidente della Repubblica promossi dal Parlamento, nei quali “intervengono, oltre i giudici ordinari della Corte, sedici membri tratti a sorte da un elenco di cittadini aventi i requisiti per l’eleggibilità a senatore, che il Parlamento compila ogni nove anni mediante elezione con le stesse modalità stabilite per la nomina dei giudici ordinari” (art. 135, u.c., Cost.).
3.3. A mio avviso è ragionevole non consentire ai magistrati di eleggere i membri dell’Alta Corte, cui affidare il potere e la funzione disciplinare.
Premesso che in sede disciplinare i componenti togati non svolgono certamente una funzione di rappresentanza ideologica o politica della magistratura, riguardo ai giudici dell’Alta Corte disciplinare, il sorteggio dei componenti togati è, infatti, chiaramente funzionale a sterilizzare il potere delle correnti dei magistrati, che nel recente passato non hanno certo dato il meglio di sé nella gestione del CSM, ivi compresa la materia disciplinare.
A questo proposito va premesso che, come è stato sottolineato in alcuni scritti, non sono le correnti di per sé a costituire un problema, quanto piuttosto il correntismo, ossia la degenerazione e politicizzazione dei gruppi associativi, che ha trovato manforte proprio nel metodo elettorale utilizzato per individuare i componenti togati del CSM e, quindi, del giudice disciplinare.
Il sistema disciplinare è stato a volte influenzato dalle rispettive appartenenze correntizie, sia dei giudici togati che siedono nella sezione disciplinare, sia degli incolpati, ossia dei magistrati che vengono chiamati a rispondere di fronte alla Sezione Disciplinare del CSM degli illeciti disciplinari.
La comune o contrapposta appartenenza associativa, purtroppo, ha prevalso sulla necessità di giudicarli correttamente.
E, poi, c’è l’altro profilo da correggere, ossia che gli eletti giudicano i propri elettori e gli elettori sono giudicati dai propri eletti; questo circuito elettori-eletti, questo collegamento, è fonte di criticità in ordine al corretto funzionamento della funzione disciplinare.
Per questo si è voluto portare l’Alta Corte fuori dal CSM, creare un organo terzo e imparziale che possa assicurare un corretto accertamento della responsabilità disciplinare dei magistrati, ma non contro giudici e pubblici ministeri, ma per tornare a garantire loro quella fiducia di cui devono godere presso i cittadini.

L’art.105, co.3, Cost., sulla composizione dell’Alta Corte, nella quale i magistrati restano in ampia maggioranza, non è, in definitiva, una norma che possa o voglia assoggettare la magistratura alla politica.
E solo una norma che, attraverso il sorteggio della componente togata, mira a liberare il procedimento disciplinare dai meccanismi corporativi e di corrente che legano parte dei giudici e dei pubblici ministeri ed a impedire in radice, per quanto possibile, che “l’amico” venga protetto e “il nemico” o il figlio di nessuno sia bastonato ovvero che le sentenze disciplinari possano venire influenzate dagli accordi spartitori fra i diversi gruppi associativi.
Pertanto, ritengo la soluzione del legislatore della riforma in ordine a questo nuovo organo giudiziario altamente encomiabile e positiva per la salute della Nazione.

4. Conclusioni.
   Dei tre pilastri su cui si fonda l’architettura della riforma, l’istituzione dell’Alta Corte disciplinare è probabilmente quello tecnicamente più complesso e, a mio avviso, il bilancio complessivo fa propendere a favore delle “ragioni del sì” in occasione del referendum del prossimo 22 e 23 marzo.
   Con la riforma verrebbe superato l’attuale sistema, nel quale la giurisdizione disciplinare sui magistrati ordinari è affidata a una sezione disciplinare interna al Consiglio Superiore della Magistratura, che appare condizionata dal peso delle correnti della magistratura.
   Non colgono, infatti, nel segno i tre profili sui quali si appuntano principalmente le critiche dei detrattori della riforma:
   1) l’Alta Corte è un giudice speciale ma anche la Sezione Disciplinare del CSM è un giudice speciale ed è condivisibile che la funzione disciplinare verrà affidata ad un organo diverso da quello chiamato a svolgere la funzione di amministrazione dei magistrati (nomine, promozioni, trasferimenti ecc.), a differenza di quanto avviene adesso in cui c’è una, perniciosa commistione tra le due funzioni;
   2) la maggioranza “togata” nei collegi dell’Alta Corte non ha espressa copertura costituzionale ma ancor meno ce l’ha in quelli della Sezione Disciplinare del CSM, che è un giudice speciale del tutto sconosciuto alla Costituzione;
   3) le sentenze dell’Alta Corte sono appellabili, per motivi di merito, soltanto dinanzi alla stessa Alta Corte ma le sentenze della Sezione Disciplinare del CSM sono del tutto inappellabili. Rimane esperibile, inoltre, il ricorso in Cassazione per motivi di legittimità (art. 111 Cost.) contro le sentenze di secondo grado dell’Alta Corte.

In conclusione, l’analisi comparativa tra i due sistemi evidenzia come con la istituzione dell’Alta Corte disciplinare:
1) viene sanato il vulnus alla legittimità costituzionale presente nell’ordinamento vigente, in cui la Sezione Disciplinare del CSM è priva di copertura costituzionale, a differenza dell’Alta Corte disciplinare;
2) il nuovo organo giudiziario offre maggiori garanzie di terzietà ed imparzialità rispetto all’assetto attuale, atteso che la funzione disciplinare viene affidata ad un organo autonomo da quello chiamato a svolgere la funzione di amministrare i magistrati, spezzando l’attuale commistione tra le due funzioni, e connotato da un maggiore tasso d’indipendenza, in quanto svincolato dalle correnti in ragione del sistema di estrazione a sorte dei giudici di matrice togata, senza che la presenza di giudici di matrice politica risulti in grado d’inficiare una siffatta valutazione;
3) aumentano pure le garanzie difensive per gli stessi magistrati incolpati di illeciti disciplinari, che recuperano un grado di giurisdizione, con la possibilità di appellare le sentenze emesse dall’Alta Corte in prima istanza, pur conservando quella di ricorrere per cassazione in caso di censure di sola legittimità.